建筑企业行政违法及员工重大责任事故罪的防范
发布时间：2022-06-10 08:35
文章开头我们简要回顾一下浙江某开发区某项目酒店“11.23”较大坍塌事故的基本情况。2021年11月23日13时20分许，浙江某开发区某项目酒店宴会厅钢结构屋面在进行刚性保护层混凝土浇捣施工时发生坍塌事故，共造成6人死亡、6人受伤，直接经济损失1097.55万元。
2021年11月23日上午9时许，该项目施工泥工班组长李某某及工人何某某等11名作业人员进行酒店宴会厅钢结构屋面C20细石混凝土刚性保护层施工，计划浇筑厚度为50mm，从⑩轴向⑯轴方向浇筑，采用汽车泵将混凝土输送至浇筑部位。下午13时许，作业面上共有13人，其中10名泥工班组工人在⑫-⑯轴间进行混凝土浇捣作业，1名工人在⑩-⑪轴屋面上准备磨光机收面工作，混凝土公司泵工王某在⑯轴位置遥控操作混凝土泵管下料，管理人员杜某龙在⑩轴北侧带班。13时20分许，浇捣至⑫-⑯轴交-轴时，⑩ -⑯轴交-轴钢结构屋面发生整体坍塌。事发时，王某迅速逃离至安全地带，杜某龙跌落在内脚手架上，其余11名工人从屋面坠落至三层楼面。
屋面钢结构设计存在重大错误，结构设计计算荷载取值与建筑构造做法不一致，钢梁按排架设计，未与混凝土结构进行整体计算分析；未按经施工图审查的设计图纸施工，将钢结构屋面构造中20mm厚水泥砂浆找平层改为50mm厚细石混凝土，且浇筑细石混凝土超厚，进一步增加了屋面荷载。因上述原因造成钢梁跨中拼接点高强螺栓滑丝、钢梁铰接支座锚栓剪切和拉弯破坏，导致⑪、⑫轴二榀屋面钢梁坍塌。调查报告认定该事故是一起因屋面钢结构设计存在重大错误，且未按经施工图审查的设计图纸施工而引发坍塌的较大生产安全责任事故。最终，建设管理和运营单位法定代表人、项目负责人、项目设计负责人、施工图设计人、项目总监理工程师等12人被依法逮捕（均涉嫌重大责任事故罪）；
建设单位总工程师、项目经理、项目结构专业审核人、设计院执行院长等6人被取保候审（均涉嫌重大责任事故罪）。另对10名公职人员作出追责问责处理。
事故调查报告指出了各参建单位存在的违法违规情形，并给出了相关法律依据，建议行政监管部门对参建单位作出行政处罚。
一、EPC总承包单位
1、出借资质违法（允许杜某龙、王某军使用资质证书、营业执照，非法挂靠承包该EPC项目、将项目设计业务非法转包，并允许转包的设计单位以其名义出具设计图纸，且未履行设计质量管理责任。）
2、项目管理违法（派驻的项目部管理机构虚设，人员严重缺位，管理制度流于形式，实际现场管理人员与向建设方报备的人员严重不一致，部分技术、安全岗位人员无资格证书，项目管理人员未与施工单位订立劳动合同且没有建立社会养老保险关系。）
3、施工管理违法（未按经施工图审查的设计图纸施工，未办理设计变更手续，擅自修改设计并施工。）
二、监理单位
1、未履行工程质量监理职责（未履行《全过程工程咨询合同》约定的对项目施工质量、施工图设计审核、设计变更等管理职责。）
2、未履行工程管理监理职责（无视项目部长期存在的管理问题，对施工单位五类管理人员未到岗履职的情况未监管，未向主管部门反映和汇报，默认项目部相关台账、资料造假。）
三、转包设计单位
1、违规承揽设计业务。
2、非法分包工程设计（将EPC项目结构专业设计分包给无设计资质的工作室。）
四、结构专业施工图设计单位
非法承接工程设计（在未取得工程设计资质证书的情况下，非法承接EPC项目结构专业设计业务。）
五、施工图审查单位
1、未依法履行施工图设计文件审查职责。
2、未依法对施工图设计文件涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行审查。
3、未发现项目工程设计存在重大错误，尤其是钢梁承载力不足的重大设计错误问题。
调查报告并给出事故防范和整改措施建议。整改措施建议主要是从加强外部行政监管，加大执法力度等角度预防类似事故的发生，企业和员工处于被动接受监管的角色。
然而各参建单位及员工如何自主防范行政处罚和重大责任事故罪的刑事法律风险呢，笔者尝试从企业合规的视角谈一点看法。
在展开探讨之前，读者可能会有疑问，参建单位有国企还有大型民企，一般都设有法务部门或聘请法律顾问防范自身的法律风险，这难道不是自主防范吗？持此疑问的读者实际是将企业合规等同于一般法律风险防范。我们可以把法律风险简单界定为因违反法律法规而受到处罚或遭受损失的风险。比如企业因违约、侵权等就可能被他人提起民事诉讼进而承担相应的民事责任，这些均属于一般意义上的法律风险。而企业合规主要防范的是企业因违反法律法规而受到行政监管处罚和刑事追究的风险，即合规风险，二者作用有重合部分，但却不能等同。同时，企业法务部门或法律顾问的业务范围实际上游离于企业具体业务流程之外，对企业业务流程中的系统风险是缺乏发现力的，也无实质上的监督力，常常是企业已经出现违法违规的情形而采取规避措施，是治已病。而企业合规措施要与企业具体业务流程具体岗位相融合，嵌入到具体业务流程具体岗位当中。如果将企业比作人的身体，企业合规措施就像疫苗一样随着血液渗透到身体的各个部位，持续监控和防范，对于企业和员工而言是治未病。
首先我们从项目建设管理和运营单位着眼，调查报告指出项目管理和运营单位存在的问题是未按照《住房和城乡建设部关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》（建质规｛2020｝9号）（部门规范性文件）要求履行工程质量管理职责，未有效督促参建各方安全生产、工程质量审查工作，对事故项目非法挂靠、转包、违法分包，施工单位项目部管理机构虚设、人员严重缺位、管理制度流于形式等问题未履行监管职责。未认证督促监理单位履行项目施工图设计审核、设计变更、施工质量等监理职责。
上述违法违规情形，从另一个角度说属于建设管理和运营单位的合规义务，因其未履行或者说未有效履行合规义务，最终使合规风险演变成违规事实。
如欲悲剧不再重演，或者假设时光倒流至事故发生前，作为建设管理和运营单位建立什么样的机制，采取哪些措施能够自主预防事故的发生进而防范企业行政责任和员工重大责任事故罪的合规风险呢，以下几个步骤应是有效的。
1、企业高层重视合规并承诺依法依规经营，为企业员工树立合规典范，企业在运行过程中要遵守法律法规、遵守商业行为守则和企业伦理规范、遵守自身所制定的规章制度。
2、根据最高人民法院印发《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第7条规定：认定相关人员是否违反有关安全管理规定，应当根据相关法律、行政法规，参照地方性法规、规章及国家标准、行业标准，必要时可参考公认的惯例和生产经营单位制定的安全生产规章制度、操作规程。
纷繁复杂的法律法规乃至行业标准、惯例。无论是企业高层还是一般员工均存在不知晓的可能，欲合规先要知规，企业需要将相关法律法规、行业标准等转化为企业内部的规章制度，企业员工无需查找外部法律、法规、标准，只要看到内部规章制度即可知全部的合规义务。
3、制度停留在书本上是远远不够的，企业还应进行持续有效的培训和宣传，使企业高层和一般员工均知晓其岗位的合规义务和具体岗位的合规职责。
4、有好的规章制度，企业员工也知晓其规定，接下来还要评估企业运营过程中哪些环节是合规风险的高发区，具体业务流程和具体岗位有哪些合规风险，然后将相关制度规范嵌入到企业各部门各层级的具体业务流程中，要在具体的业务流程具体岗位上附加一道合规的要求，就像是在具体的业务流程具体岗位上设置一道合规密码，只有密码输入正确具体业务流程才能够启动具体岗位才能正常操作。久而久之使合规要求转化为员工的行为习惯，进而形成企业合规文化。以项目建设管理和运营单位的法定代表人这一岗位为例，如果将合规要求嵌入到其岗位职责当中，就本项目建立管理和运营，需要督促下属做哪些事情，亲自检查哪些重点环节，审核批准哪些文件均形成规范和要求并遵照执行，如此环环相扣，极有可能避免此次事故的发生，进而达到自主防范企业行政责任和员工刑事责任风险。
5、有了规章制度也很好的与具体业务流程和具体岗位融合了，并不能保证员工一直严格的遵守下去，在合规体系运行过程中如果发现违法违规行为要做到及时发现及时纠正并及时给予相关责任人处罚，完善相关制度漏洞，持续改进体系的的合规属性和有效性。
6、与合作伙伴建立合作关系时也要进行必要的调查核实，评估是否存在因合作伙伴违法违规使自身受到牵连的合规风险，在此基础之上审慎选择合作伙伴。在该起事故当中，如果EPC总承包单位建立了有效的合规体系，不出现出借资质违规、施工管理违规、项目管理违规，同样会避免事故发生，建设管理和运营单位也就不会受到牵连。
至此，读者从理性思维或直觉的角度都不难想象，如果建设管理和运营单位能够做好以上几个步骤，是可以有效规避企业自身和员工的行政和刑事法律风险的，而上述这些步骤还仅是一个有效合规体系基本要求当中的部分内容。
上述对建设管理和运营单位给出的合规建议仅涵盖了一个有效合规体系的部分要求，但我们依然能够体会到其自主防范作用，依然能够发出如果按照这几个简单步骤操作，事故就真的会避免的感叹。如果严格按照要求建立一套规范和完备的合规体系，对企业和员工个人而言将起到持续、高效、可靠的行政和刑事法律风险防范作用。
目前的实践中，部分企业尤其是民营中小企业自主建立合规体系的意愿并不强烈，已经建立起合规体系的企业，其合规体系实际运行效果不佳的情况也较为普遍。
一是有效合规体系的建立需要企业有资源投入要花钱，在上述给建设管理和运营单位的合规建议还没有提到的有效合规体系基本要求中的“明确合规管理组织机构及其职责权限”、“建立合规工作运行的资源保障机制”等均需要企业先期投入，而且企业新建合规管理体系在短期内可能无法对企业利润形成正向促进作用，反而会消耗企业利润，这导致很多企业不愿意建立合规体系，尤其是其现实的行政处罚和刑事处罚风险没有来临之前。
二是很多企业对合规体系理解的还不够准确或者说对投入存有一定误解，认为建立合规体系必须成立新的合规部门，设置一些专门从事合规的岗位以及任命一批专职的合规专员，由此不仅带来企业巨大投入也会使企业部门繁多机构臃肿。殊不知企业规模大小不同，业务性质及流程不同，有的大型企业，其业务范围含有多个板块比如有的企业集团含有金融、旅游，建筑等多个业务板块，有的企业仅从事单一的业务，人员数量也较少。并不是所有的企业建立合规体系都需要巨大同等的投入，投入与企业业务范围多寡，流程复杂程度是有一定比例关系的，总体趋势是业务范围越少流程越简单，投入也会更少，更为重要的是，企业并不需要将所有的业务范围或者业务流程都要纳入合规体系，经过合规风险评估，企业应把那些不可接受的法律风险纳入合规体系，对于其他的法律风险纳入一般的法律风险防范范围即可。比如此次事故的转包设计单位，其业务范围主要集中在施工图设计这一板块。无论是梳理合规义务、评估合规风险等工作均集中在建设工程施工图设计和审查的相关环节，在企业人数较少的情况，合规管理也会变得相对简单，只要设立兼职的的合规负责人，各个岗位的员工即是设计师也是合规专员，在这样的制度架构下，只要企业高层有真正合规意愿和承诺，量身打造一套适合自身的小而精的合规体系，即所谓麻雀虽小五脏俱全，依然是合格且有效的合规体系。对于那些本身违法违规有些偏好甚至有些依赖的企业而言，如何规避其法律风险则不在本文讨论范围之内。
三是目前我国企业合规的行政激励和刑事激励制度还未真正建立起来，企业合规不起诉试点虽已全面展开但依然是试点。企业建立了有效的合规体系，对于免除或减轻行政处罚，或者作为无罪罪轻的抗辩事由还未在法律层面真正确立，企业有一定的观望态度。但如果将企业合规仅定位为减轻或免除处罚的筹码是错误的，企业合规第一位阶的价值仍然是防范合规风险，为企业可持续发展带来持久保障，企业合规体系不应仅为顺应监管要求被动建立，而应为企业行稳致远自主建立。
调查报告建议追究刑事责任的人员均涉嫌重大责任事故罪，而法条的表述是“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的”，也就是构成本罪首先是违反了有关安全管理的规定，而有关安全管理规定大部分属于行政法部门下的法律、法规、规章，众多的单位犯罪多属于“行政犯”范畴，即先是违反了行政法律法规并达到一定严重程度或造成一定严重后果，进而上升到刑法层面。重大责任事故罪也可归类于“行政犯”的范畴，要防范重大责任事故罪首先是防范行政违法，二者存在前后递进的关系。在建立企业合规体系的时候首先要把相关行政法律、法规、规章等转化为企业内部规章制度，这样才能从根本上预防违规，达到合规。哪种首先考虑造成多大伤亡后果和财产损失后果即构成犯罪并在这个前提下采取相应风险应对措施的刑事合规理念与企业合规的本质要求是相悖的，把预防哨卡设在入罪门槛是不可靠的，常在河边走哪有不湿鞋，只有远离河边才能确保不湿鞋，企业刑事合规首先要行政合规。
