河南安居建设有限公司。

实践中，建设工程合同条款多由发包人事前拟定。在设计工程款支付条款时，发包人常将竣工结算作为工程价款支付的前置程序。正因如此，不少发包人为拖延付款，便会想方设法拖延竣工结算。发包人故意拖延竣工结算，有怎样的行为后果，承包人又该如何应对才能最大限度维护自身合法权益呢？对此，我们分析如下：

一、发包人故意拖延竣工结算的行为性质

认定发包人故意拖延竣工结算的行为性质，需要区分发包人与承包人是否在建设工程合同中将发包人在约定期限内完成竣工结算审查作为发包人的合同义务而有所区分。

（一）有明确约定的情形下：属于违约行为

《民法典》第577条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”显然，在发包人与承包人在合同中明确约定发包人收到竣工结算文件后，应当在约定期限内予以审查并提出审查意见的，如发包人未在约定期限内审查并答复，其行为当然构成违约。

在《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）通用合同条款中便有此类约定：“14.2 竣工结算审核  （1）除专用合同条款另有约定外，监理人应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人。发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书。监理人或发包人对竣工结算申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，承包人应提交修正后的竣工结算申请单。   发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。”

（二）无明确约定的情形下：违反部门规章的规定，但不构成违约

《建设工程价款结算暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第16条第1款规定：“发包人收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。”

该条款所指“本办法规定期限内”是指该办法第14条第3款及第4款规定的期限：“（三）工程竣工结算审查期限　单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按以下规定时限进行核对（审查）并提出审查意见。

建设项目竣工总结算在最后一个单项工程竣工结算审查确认后15天内汇总，送发包人后30天内审查完成。”

在发包人与承包人在合同中没有明确约定发包人对竣工结算文件审查期限的，则发包人即使拖延竣工结算，也不构成违约行为，但却违反了《暂行办法》的规定。遗憾的是，《暂行办法》在效力级别上，仅是部门规章，不属于法律或行政法规，其规定对发包人没有强制执行力。正因如此，发包人并不担心违反该规定会带来不利法律后果。但是，司法实务是否也是如此认定的呢？对此，我们将在下文进行具体分析。

二、发包人故意拖延竣工结算的法律后果

对于发包人故意拖延竣工结算的行为后果，在理论层面得出的结论和司法实务的裁判结果并非全然一致。即在没有约定的情形下，承包人也不必然不可主张依据竣工结算文件结算工程价款。以下我们结合相关司法裁判案例进行具体说明：

（一）情形一：有约定从约定

 在发包人与承包人明确约定“发包人在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”（此类条款以下简称认可条款）的情形下，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第21条：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”之规定，承包人可以请求按照提交的竣工结算文件结算工程价款。不过根据前述司法解释规定，可以看出要适用认可条款，需要满足严格的条件：

第一， 必须是合同中有明确约定审查期限及认可条款。发包人和承包人在合同中应明确约定审查期限并约定发包人在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件。

第二， 必须是发包人已收到竣工结算文件。此条件要求承包人举证证实，已按约向发包人提交竣工结算文件且发包人收到了该竣工结算文件。

第三， 必须是发包人在约定期限内未予答复。如发包人在约定期限内予以答复，即使答复内容是不认可承包人的结算文件，则认可条款亦无法适用。只有在发包人在约定期限内未予答复的情形下，才能视为发包人认可竣工结算文件。

以上三个条件缺一不可，缺少任何一个条件，则认可条款将无法适用。以下案例即反映了即使在双方明确约定认可条款的情形下，承包人未按照约定向发包人提交竣工结算文件，亦无法适用认可条款。

【参考案例1】苏中市政工程有限公司、全椒奥莱祥能置业有限公司建设工程施工合同纠纷一案，最高人民法院 （2018）最高法民终1206号。

【裁判观点】

原审法院认为：（一）关于案涉工程的结算依据。苏中市政公司主张根据双方签订的建设工程施工合同第九条第4款“竣工结算审核的时限”第（2）项的约定，奥莱祥能公司在经2014年7月2日催告后的14日内仍未审核结算书的，视为奥莱祥能公司在2014年7月16日认可结算书，故请求按照结算书结算工程价款。奥莱祥能公司认为苏中市政公司诉称其拖延竣工结算，违反合同第九条第4款第（2）项约定没有事实和法律依据，申请对苏中市政公司施工的工程量以及工程价款进行司法鉴定。

2013年12月18日，奥莱祥能公司对讼争的工程项目组织进行验收，虽提出了工程存在质量等问题，但于2014年5月27日在竣工验收报告上已签章确认合格，故可认定案涉工程竣工日期为2014年5月27日。奥莱祥能公司所称在《竣工验收报告》上加盖公章是应苏中市政公司要求，仅用于苏中市政公司退农民工工资保障金用途，因无证据支持，原审法院不予采信。但苏中市政公司于2014年1月6日，也即是在竣工日期之前，将案涉工程的结算书报送奥莱祥能公司，并不符合双方在建设工程施工合同专用条款中第九条第4款“竣工结算审核的时限”第（2）项的约定，且奥莱祥能公司在签收时已明确签注：竣工结算审核需补充相关资料，待资料完整后，将安排进行审核。故苏中市政公司主张以其报送的结算书作为结算依据，无法律依据，原审法院不予支持。双方就结算产生的争议，在诉讼中应通过鉴定的方式确定工程造价。

最高院认为：（二）关于案涉工程价款结算依据的问题。案涉工程竣工日期为2014年5月27日。2014年1月6日，在案涉工程竣工验收之前，苏中市政公司向奥莱祥能公司报送结算报告，不符合《建设工程施工合同》关于竣工结算审核的约定。而且，奥莱祥能公司在签收时已明确签注：竣工结算审核需补充相关资料，待资料完整后，将安排进行审核。这表明奥莱祥能公司当时并不认可苏中市政公司的结算报告。苏中市政公司关于应当以案涉结算报告作为工程价款结算依据的主张不能成立。

（二）没有约定的情形下

在合同未对工程竣工结算有关期限进行约定，也未约定发包人在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的情形下，如严格按照合同约定执行，则承包人无权要求根据其提交的竣工结算文件结算工程价款。但是，司法实务中，也并非全部如此，如以下三个案例。

做法一：认为未对发包人收到竣工结算文件后应予答复的期限以及逾期不答复即视为认可结算文件作出约定，不能认定发包人认可以承包人提交的竣工结算文件进行竣工结算。

【参考案例2】昌都龙者高新材料股份有限公司、昌都市卡若区城关镇达瓦村诚信农牧民建筑施工队建设工程施工合同纠纷一案，最高人民法院（2021）最高法民申2702号。

【裁判观点】

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”本案中，双方当事人在《工程承包合同》中未对发包人收到竣工结算文件后应予答复的期限以及逾期不答复即视为认可结算文件作出约定。因此，原审判决关于龙者公司逾期未对农牧民施工队提交的《结算书》作出答复，视为认可了该《结算书》的认定不当。但鉴于本案实际情况，即农牧民施工队在提交《结算书》作为确定工程款数额的证据后，龙者公司在一、二审法院指定的举证期限内，均没有提出相反证据，亦未申请鉴定，直至二审庭审期间才提出鉴定申请，二审庭审结束才提交《结算审核报告》，且此时启动鉴定已不具有可行性，《结算审核报告》亦因数据不完整无法采信。而且，如前所述，《结算书》的计价标准、计量依据均无不当。因此，综合以上情形，原审法院以农牧民施工队提交的不违反合同约定的《结算书》作为确认本案工程款的依据，并无不当。原审判决适用法律虽有不当，但结果正确。

做法二：认为可参考《建设工程结算暂行办法》规定以承包人提交的竣工结算材料作为工程造价认定依据。

 【参考案例3】舒城县鹏基房地产开发有限责任公司、郭文军建设工程施工合同纠纷一案，最高人民法院（2017）最高法民申1075号。

 【裁判观点】

关于第二个问题。如上所述，郭文军与鹏基公司之间存在事实建设工程施工合同关系，郭文军将案涉工程施工完毕后交付鹏基公司且鹏基公司已将工程接收使用。因郭文军个人不具备建筑施工企业资质，故其与鹏基公司之间的建设工程施工关系无效，双方应据实对工程价款进行结算。郭文军于2014年8月6日向鹏基公司提交了案涉工程决算文件。至本案诉讼时，鹏基公司对该决算文件未予答复，也未支付剩余工程款。原审中鹏基公司对该决算文件不予认可，但既未提供推翻该决算文件的证据，亦不申请工程造价鉴定。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明”的规定，应当承担不提供反驳证据及举证不能的法律后果。同时，《建设工程价款结算暂行办法》第十六条规定：发包人收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。该条款是为规范发包人不及时结算，侵害施工人利益所作的规定。虽然本案郭文军与鹏基公司之间没有书面合同，但基于双方之间存在的建设工程施工关系，原审参照适用《建设工程价款结算暂行办法》规定，以郭文军举示的经鹏基公司签收的结算书中注明造价26807215元，认定为双方争议的案涉工程的造价，符合民事诉讼证据规则，适用法律并无不当。鹏基公司申请再审期间提交的安徽鸿轩工程咨询有限责任公司于2014年9月2日作出的利辛县欣城一品二期3#、5#-9#楼工程《工程造价咨询报告书》系其单方委托，且不属于新的证据，本院不予采信。

【除最高院以上案例外，最高人民法院 作出的（2020）最高法民申1443号《民事裁定书》，及部分地方法院作出的判决，例如四川省高级人民法院（2015）川民申字第758号《民事裁定书》等也持同样的裁判观点】

做法三：认为发包人未在建设工程合同中约定竣工结算期限的结算条款，属于无效格式条款，发包人不得以此主张未达到工程款支付条件

【参考案例4】北京东方园林环境股份有限公司、山东江润建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷一案，山东省德州市中级人民法院（2021）鲁14民终2205号。

 【裁判观点】

本院认为，关于案涉工程结算条款是否可以作为结算的依据。《中华人民共和国民法典》第四百九十六条规定，格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。东方公司在上诉状中认可案涉合同为东方公司为重复使用而预先拟定的条款。关于是否进行了协商，江润公司无法证明未发生的事实，东方公司作为条款的拟定方，应举证证明已经与江润公司进行过协商，东方公司一审未参加诉讼，二审亦未提交证据证明，承担举证不能的法律后果。一审法院认定案涉合同中付款及结算的条款为格式条款并无不当。《中华人民共和国民法典》第四百九十六条规定，有下列情形之一的，该格式条款无效：（二）提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利。本案为建设工程施工合同，承包方的主要权利是要求发包方支付工程款。合同中约定的付款、结算条款均涉及到承包人的主要合同权利。案涉结算条款约定由东方公司对结算价款进行两审终审，约定付款节点均以甲方审定结算额为基础，使承包方可以获得工程款的时间完全掌握在东方公司，限制了江润公司的主要权利，减轻了东方公司的付款义务。加之案涉工程于2019年1月5日已经验收完成，东方公司至今不进行终审结算并以该条款主张未达到工程款支付条件，应认定东方公司拟定的关于结算的格式条款无效。一审法院采信已经东方公司项目部商务经理、项目经理签字确认的《对下结算审定表》，并据此认定应付工程款及利息的数额，并无不当。

三、总结与建议

通过以上分析可以看出，目前司法实务中，对于在建设工程合同中没有约定竣工结算审查期限及发包人逾期不答复即视为认可结算文件的情形下，是否可将承包人提交的竣工结算文件作为结算工程价款的依据，各法院的裁判态度是不统一的。这种不统一，虽不利于司法的稳定性，但却给承包人争取权利带来了希望和机会。我们结合自身办案经验，为承包人提出了以下化解风险和减少损失的建议，供参考：

（一）可在签约前进行特别约定的情形下

在承包人有可能与发包人在签约前就竣工结算条款进行约定的情形下，建议：

1.明确双方交接竣工结算文件的程序，包括交接人员姓名、联系方式、接收文件的地址等；

2.明确发包人对竣工结算文件进行审查的期限；

3明确发包人未在约定期限内予以答复，视为认可结算文件。

至于具体条款的内容，可参考《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）的规定进行约定。如发包人较排斥此类条款，可笼统地约定“双方在合同中未约定的，执行《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）中通用合同条款或者约定执行《建设工程价款结算暂行办法》”。

（二）难以进行特别约定的情形下

一般而言，发包人在签约时多占主导地位，承包人要想修改或增加合同条款是非常困难的。鉴于此，在合同履行的不同阶段，我们建议：

1.在施工过程中，承包人应注意勤向发包人报送工程进度结算材料，争取取得发包人对进度结算文件的认可，并争取取得发包人对竣工结算文件的认可。

2. 在工程完工后，按约定方式向发包人提交竣工结算文件，并函告发包人在一定期限内进行审查（可参考《建设工程价款结算暂行办法》规定的审查期限），并告知逾期答复的，视为认可结算文件。

3.在起诉时，诉请参照《建设工程价款结算暂行办法》规定以己方提交的结算文件作为工程造价认定依据。不过，此方案具有一定的风险性。由于司法的不统一性，保险起见，建议承包人起诉后通过申请司法鉴定的方式确定工程造价，防止审理法院不支持以承包人提交的竣工结算文件可作为结算依据，判决承包人承担举证不能的法律后果。

（三）其他风险防控措施

第一，承包人应严格按照合同约定的程序，以承包人自己的名义向发包人提交竣工结算材料，切记让实际施工人或非合同约定交接人向发包人提交竣工结算材料，防止发包人否认收到竣工结算材料。

第二，采取邮寄/邮件(微信等)/公证等留痕的方式向发包人提交竣工结算文件，并注意备注结算文件的内容大纲及文件是否为原件。

第三，注意发包人对竣工结算材料的回复意见并及时复函。如发包人回复要求补充材料，应及时复函要求发包人明确补充材料具体内容。